新基（jī）建登台唱戲，PPP大有可（kě）為

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          以（yǐ）下文章來自   國務院發（fā）展研究中心研究員 孟春

         2020年（nián）3月4日中共中央政治局常務委員會召開會議，會議指出，要（yào）加大公共衛生服務，應急物資保障領域投入（rù），加快5G網絡、數據中心等新型基礎（chǔ）設施建設進度。新基建正逐漸成為應對經濟下行（háng）的重要措施，既可以穩投資，又可以促進我國產業轉型升級，釋放經濟潛力。與（yǔ）傳統基礎設施建設相比（bǐ），新（xīn）基建的最主要特點就是市場化投資方式，而（ér）PPP模式，可以將不同類型（xíng）、不同期限、不同需求的項目進行（háng）集合捆綁，並通過綜合性的盈虧計算實現（xiàn）項（xiàng）目的平衡，特別是PPP在我國經曆了六（liù）年多的發展，監管越發嚴格、操（cāo）作愈發規範，並且其固有的服務基（jī）建的特性，加之當前的地方政府財政困境，使（shǐ）得PPP在（zài）新基建的建設中（zhōng）將發揮巨大的作用。

一、應對經濟下（xià）行壓力（lì），新基建或成新的風口

從內部看，受經濟轉型影響，2019年（nián）國內經濟逐季放緩，全年GDP增速為6.1%，創近（jìn）20年新低，雖（suī）處於平穩運行區間，但下行壓力明顯，消費、投資總體下行趨勢不改，主要宏觀經濟指標仍在（zài）下行通道中，向好指標多與（yǔ）刺激性、一次性因（yīn）素相關;從外部看，進出口受中美貿易摩擦（cā）和世界經濟（jì）下行的疊加影響何時企穩尚不確定，自2018年以來美國等（děng）主要經濟體PMI跌落榮枯線以下，加（jiā）之英國脫歐、德國經濟衰退（tuì）等，世界（jiè）經濟衰退跡（jì）象日趨明顯。

2019年爆發的新冠疫情使（shǐ）得（dé）2020年第（dì）一季度第三產業中餐（cān）飲、交（jiāo）通、娛樂、旅遊等（děng）行業（yè）的消費呈（chéng）明顯下跌，加之目（mù）前新（xīn）冠疫情對國（guó）際上各國家的影響不斷加深，對經曆過（guò）中美貿易戰的外貿來說更是（shì）雪上加霜，因此，緩解經濟下行壓力（lì），有效應對疫情的影響，目前來看最佳的措施還是向（xiàng）基建投（tóu）資要（yào）潛力。從短期看，基建投資可以有效緩解疫情對（duì）經濟的影響，利用其“乘數效應”達到“穩（wěn）增長、穩就業、穩投資”的效果；長期看，基建投資可以有效緩解經濟下行的壓力，降低運（yùn）輸成本、釋放巨大的積極潛力，推動經濟高質量（liàng）發展。

新基建作為基建領域的新興勢力，雖然（rán）目前所占比重不大（dà），但其蘊含著巨大（dà）的發展潛力。一方麵，目前社會正向數字（zì）經濟社會不斷發展，數字（zì）經濟的發展離不開5G、大數據、人工智能、雲計算等（děng）新基建的支（zhī）撐。另一方麵，新型基礎設施更多是對傳統基建的擴展（zhǎn），兼顧了穩增長和促創新雙重任務。人工智能（néng）、工業互聯網、物聯網等新型基礎（chǔ）設施建設將帶動通訊、計算機和（hé）電子等相關行業（yè）產品需求。這些新（xīn）型基礎（chǔ）設施是製造業轉型升級的關（guān）鍵，同時能激發更多新增需求。因此，從短（duǎn）期看，傳（chuán）統基建仍是當前穩增長的主導力量，但是從長遠的社會經濟發展來看，但（dàn）往後看，隨著（zhe）政策的（de）不斷引導（dǎo）和信息技術的持續發展，新基（jī）建在以後將發揮巨大的（de）作用，成為新一（yī）輪的風口。

二、PPP與新基建有天然（rán）的契合性

3月4日的共中央（yāng）政治局常務委員會同時提出新基建要注重調動民間（jiān）投資積極性，與傳統基礎設（shè）施項目最大的不同，本次新（xīn）基礎設施更加依賴於數字化技術，而PPP與新基建具有天然的（de）契合性，二者相輔相成，互相推動，有利於政府治理體係現代化和治理能力的快速提升（shēng）。

根據相關數據的統（tǒng）計，在全國已經落地的16.51萬億的PPP項目中（zhōng），包括信息網絡建設、光電、充（chōng）電樁、生物質（zhì）能、智慧城市、科技等（děng）項目的新基建（jiàn）項目投資僅為1141.24億元，占（zhàn）比0.67%；而垃圾發電、軌道交通和片區開發等類新基建項目占比14.96%。

首先，PPP可（kě）提高新基建項（xiàng）目的整體運行相（xiàng）率。新（xīn）基建包（bāo）括5G基建、特高壓（yā）、城際高速鐵路（lù）和城市軌道（dào）交通、新能源汽（qì）車充（chōng）電樁、大數據、人（rén）工智能（néng）、工業物聯網，其中，5G基建、特高（gāo）壓、城際高（gāo）速鐵路和城市（shì）軌道交通、新能源汽車（chē）充電樁是完全可以通過（guò）使用者付費來（lái）自求平（píng）衡的項目。其（qí）實早在2015年（nián）10月9日，國務院辦（bàn）公廳就下發了《關（guān）於加快電動汽車充電基礎設施建設的指（zhǐ）導（dǎo）意見》，鼓勵社會資本（běn）進入（rù）充電（diàn）站建設領域，其中，PPP模式將得到（dào）大力推廣，該模式提高（gāo）了項目整體建設（shè）運營效率。

其次，PPP可緩（huǎn）解新基建建（jiàn）設中政府的財政困境。新基建的發展融資需（xū）求大（dà），建設周期長，疊加當前（qián）地方政府財政壓力不（bú）斷加大的（de）背景下，單純（chún）的依靠政府難以為繼。根據（jù）財政部公布（bù）的數據，2019年預算和實際執行情況，全國一般公（gōng）共預算（suàn）收入增長率離年初5%的目標，差1.2個百分點；而支出則超（chāo）過預算安排的增長率1.6個（gè）百分點，留有缺口5748億（yì）元。這個缺口的解決，無論是動用財政（zhèng）存量資源彌補，還（hái）是以債務（wù）形式（shì）留給未來彌補，都會增加2020年的收支壓力（lì），PPP無疑（yí）是一個不錯的選（xuǎn）擇。

最後，新基建給PPP帶來新應用空間和內涵。新基建是政府推動投資引導（dǎo），但主要仍需（xū）由引（yǐn）入（rù）包括企（qǐ）業投資在內的各類社會投資，注（zhù）重（chóng）政府引導、吸引社會資本的PPP模式將會發揮作（zuò）用（yòng）。與（yǔ）傳統基礎設施項目最大的不同，新基礎設施更加依賴於數（shù）字化技術，這並（bìng）不是地（dì）方政府（fǔ）和政府平台公司的核心能力。因此，隻有少數新基建項（xiàng）目可以單獨（dú）由地方政府或其平台公司投資實施（shī），更多的將由（yóu）具備技術能力的市場（chǎng）主（zhǔ）體通（tōng）過市場化模式自（zì）行商業化實施，或者與地方政府合作實施，這給PPP模式帶（dài）來了新的內涵（hán）和應用空間。

三、 新基建領域推行PPP模式的核心（xīn）意義

在城鎮化大背景下，城際高速鐵（tiě）路、城市軌道交通、教育、醫療、5G網（wǎng）絡等基礎設施建設將（jiāng）成為城市新型基礎設施領域的最大短板（bǎn）。新基建領域引入PPP模式，可以調動民間（jiān）投資積極性，加大補短（duǎn）板力度。

一是在新基建領域推行PPP模式的（de）核心意義是引入社會資（zī）本，發揮社會資本專業優勢。提高公共服務的效率與品質，降低公共服務的成本，並引入競爭機製，打破原（yuán）公共服務行業的壟斷，提高整個公共服務行業的服務效率與品質。PPP模式（shì）本質上是一種公共服務效率提升機製——“讓專業的人做專（zhuān）業的事情” 。

二是建立高效、流通的（de）PPP市（shì）場機製。將新基建領域的分割市場（chǎng）轉變為統一市場，推動我國發達地區在5G、軌道交通、汙水（shuǐ）處理、城市（shì）供（gòng）水（shuǐ）等公用事業（yè）行業已（yǐ）經（jīng）積（jī）累的先（xiān）進技術和管理經驗技術複製、移植到（dào）欠（qiàn）發達（dá）地區，有利（lì）於打造中國本土具有（yǒu）國際影響力的公（gōng）共事業行（háng）業世界級跨國企業。

三是PPP模式具有融資功能，但是融資隻（zhī）是PPP附（fù）帶的功能。PPP不僅是一種（zhǒng）融資機製（zhì），更是一種長期（qī）合作機製和管（guǎn）理機製。如地鐵四號線中北京市政府的關注點不是PPP模式的融資功能，因為總投資的70%都由政府負（fù）責，而（ér）是香港地鐵的運營技術、專業（yè）能力、經驗以及地鐵文化。引入香港地鐵，有利於北京地鐵行業學（xué）習先進技術與管理（lǐ）經（jīng）驗（yàn），提升整個（gè）地鐵行業的服務效率與品質。

四、積極探索（suǒ）PPP推（tuī）動新基（jī）建的發展

首先，創新（xīn）與規範並舉，充（chōng）分發揮PPP的積極作用。對補短板的公路、鐵路、城建、物流、生態（tài）環保、社會民生（shēng）等基礎設施項目，在（zài）投（tóu）資回報機製明確、收益可靠、風險可控前提下，可允許在不超過5個百（bǎi）分點的幅度內適當降低項目資（zī）本金最低比（bǐ）例。同時（shí），但在（zài）PPP在助力新基建的過程中，要嚴把質量關，嚴格進（jìn）行“兩論證（zhèng）”，不可因積極（jí）推動新基建而因小失大。

其次，優化營商環境，為（wéi）PPP高質量發展創造條（tiáo）件。新基建項目周期長，時間可能跨多屆政府，因此要進（jìn）一步加強頂層設計，完善法律法規製度。加強全生命周期管理，提升（shēng）管理效能。健（jiàn）全政（zhèng）府增信機製，政府作為合同一方，履約付費至關重要（yào），凡是合法合規、社會資本按照（zhào）合同約定達到（dào）績效評價標準的，政府必須按照約定付費。

再次，堅定開放格局，助力“一帶一路”建設。新基建的建（jiàn）設目前正在中國達成（chéng）共識，相信不久的將來（lái）國際上各國家（jiā）也會加強新基（jī）建的建設，因此應積極思考（kǎo）如（rú）何將PPP助力新基建的模式應（yīng）用於（yú）“一（yī）帶一路”沿線國家，未雨（yǔ）綢繆，提前思考，從而更好地實現（xiàn）“共商、共建、共享（xiǎng）”的格局。

五、注意（yì）處理好PPP在新（xīn）基建中運用的幾個問題

　　首先明確新基建（jiàn）PPP模（mó）式的（de）適用範圍。在新（xīn）基建PPP模式下，社會資本為政府提供新基建產業規劃設計谘詢（xún）、土地整理、基（jī）礎設施建設、公共（gòng）配（pèi）套（tào）建設、產業發展和城市（shì）運營維護等（děng）服務並獲得（dé）諸如土地增值、物業經營、政（zhèng）府獎勵補貼、產業服務、資產增值等收（shōu）益。

　　其次選擇合格的長期型社會資本。新基建PPP模式中社會資本方（fāng）負責新（xīn）基建的產業發展的戰略研究、產業發（fā）展規（guī）劃和（hé）產業招商標準，新基建涉及領域前沿且複雜，這樣就對（duì）社會資本的投資能力、運營能力提出了更高的（de）要求，能否立足於一個完整的新基（jī）建（jiàn）產業鏈或產業集（jí）群規劃為入住企業發展營造（zào）良好的（de）產業（yè）環（huán）境，並且對不同項目之間的時間、空（kōng）間、利益（yì）進行統籌關係著模式能否持續。因此政府在選擇社（shè）會資本方（fāng）時要對社會資本方的（de）融資、運營、服（fú）務、資源利用（yòng）、平台式整合等領域的能力進（jìn）行綜合考慮，一般選（xuǎn）擇具有較強融資能力的大型綜合運（yùn）營商，或是包括金融機構在（zài）內的財務（wù）投資者和以運營商為主的專業投資者等多家企業組成的聯合（hé）體。

　　最後（hòu）設置合理的激勵機製。PPP的核心理念就（jiù）是“風險分擔、利益分享”，而（ér）這也是（shì）激勵機製設置的關鍵原則。在合理的（de）激勵機製下社會資本完成的考核指標越好所（suǒ）得回報越多，這就能夠（gòu）保證（zhèng）政府與社會資本目標的一致（zhì）性又能夠充分調動（dòng）社會資本和產業投資主體的積極性。因此在設計激勵機製時，一方麵將財政收入、GDP、民生、就業、生態等係列指標量（liàng）化成完整的對社（shè）會資本（běn）的績效考核標準，但在權重上要加大對項目產業（yè）發展質量的考核。另一方麵因為新基建PPP項目一般周期都比較長，因此可以根據項（xiàng）目的具體情況將（jiāng）較長的生命周（zhōu）期（qī）細分為幾（jǐ）個契約期，按照不同（tóng）階段具有側（cè）重性的考（kǎo）量。